I. Bevezetés

A modern, parlamentáris demokráciák alapelvein és különböző fejlettségű, ám piacgazdasági szisztémán nyugvó és működő államok mindegyike új kihívásokkal, erős reform-kényszerrel szembesül az új évezred elején. A problémahalmaz természete és a megoldandó feladatok tartalma hasonló vagy azonos Európától az Egyesült Államokig, Ausztráliától Japánig, a fejlett államoktól kezdve egészen a felzárkózó, közöttük a posztszocialista kelet-közép-európai államokig.

A megoldandó dilemma kettős nyomás alá helyezi a modern államokat:

• meg kell felelniük a globális világgazdaság versenykövetelményeinek, gazdaságpolitikájuk alakításával kedvező feltételeket teremtve a kiélezett, világméretű hatékonysági versenyben résztvevő gazdasági szereplők számára;
• egyidejűleg garantálniuk kell a társadalmi stabilitást és kohéziót, megelőzni a jövedelem- és vagyonpolarizáció negatív következményeit, elkerülni a társadalmi robbanás veszélyét, hatékonyan menedzselni az esetenként kiéleződő szociális problémákat, megoldást találni az esélyek veszélyes mértékű különbségének csökkentésére.

A modern államok mindegyike szembekerül a hatékonyság és versenyképesség versus társadalmi béke és szolidaritás gyötrő problémájával.

Az alapkérdés kibontása érinti a modern államok szerepének, társadalmi és gazdasági funkcióinak változását, a szociális rendszerek átalakítását, az államháztartás szerepét és feladatait, valamint az állampolgárok öngondoskodásának és tehervállalásának terjedelmét egyaránt.

Több társadalomtudós úgy véli, hogy a Nyugat-Európa számos országában kifejlett és méltán népszerű ún. "jóléti állam" a sokasodó problémák dacára sincs válságban, csak pazarló túlzásaitól kell megszabadítani; és "karcsúsítva" a 21. században, globális világgazdasági körülmények között is ideális megoldást kínál az egyes nemzetállamoknak az új ellentmondások feloldására.

Nehezebb a helyzet a posztszocialista országokban, ahol már - Kornai János kifejezésével - a "koraszülött jóléti állam" további működtetése is túlterheli a gazdaság erőforrásait, nem is szólva a valódi jóléti államok és a szegényes kelet-európai változat közötti szakadéknyi minőségi különbségről.

Érthető, hogy sokan a 20. század legnagyobb vívmányának tekintik a jóléti államot (lásd például Berend T. Iván írásait) és kísérletet tesznek elméleti átmentésére, azaz lehetőséget látnak a "túlérett" jóléti állam dinamizálására, reformálására - lényege, azaz a széleskörű és magas színvonalú állami gondoskodás érintetlenül hagyása mellett.

Léteznek azonban olyan, gyakran determinatív erejű tényezők, amelyek más megvilágításba helyezik a modern államok szerepét, így a jóléti állam megítélését és jövőjét is. Elemzésemben a gazdasági konjunktúra feltételeit és követelményit vizsgáló makro-közgazdász, valamint gazdaságpolitikus szemszögéből kísérelem meg feltárni a modern államok változó gazdasági szerepét és az átalakulást, a reformokat kikényszerítő új fejleményeket.

II. Irreverzibilis folyamatok, kikerülhetetlen determinációk

Bevezetésül felvázolok három olyan alaptézist, amelyeket adottságnak tekintek, s amelyekhez a modern államoknak alkalmazkodniuk kell, miután megváltoztatásukra nincs esélyük, a domináns folyamatok nem állíthatók le és nem fordíthatók vissza.

1. A demográfiai trendek és determinációk tartósak, irreverzibilisek

A 20. század második felében a fejlett és felzárkózó államok mindegyikében markáns tendenciaváltozás zajlott le a demográfiai folyamatokban. A szaporodási ráta csökkenésével, majd stagnálásával együtt átalakult a társadalom korösszetétele. Kezdetben - az 1960-as évektől kezdve - rohamosan csökkent az élve születési, majd fokozatosan a halálozási arányszám. A két változó egyenlegének hatására csökkenő vagy stagnáló népességszám alakult ki a modern államokban. (Ázsia és Afrika országainak nagy része még csupán e folyamat kezdetén tart.)

A csökkenő születésszám mellett gyorsan növekvő átlag életkor átalakította e társadalmak népességének korösszetételét (animáció).

Animáció ^|1}| : Várható átlagéletkor Magyarországon

A csökkenő létszámú gyermekkorosztály mellett jelentősen nőtt az időskorú, 60 év feletti korosztály részaránya. Ezzel egyidejűleg emelkedett a fiatal korosztály tagjainak tanulmányi ideje, az iskolában töltött évek száma. A változások hatására drasztikusan csökkent az aktív és emelkedett az inaktív népesség részaránya az össznépességen belül  (animáció); (1. ábra); (animáció); (2. ábra); (3. ábra).

Animáció ^|2}| : A 15-74 éves korosztály aktivitása Magyarországon

Animáció ^|3}| : Az inaktív rétegek létszámának alakulása

 

Az aktivitási ráta csökkenése vagy stagnálása mellett tehát egyre kevesebb aktív keresőnek kell létrehoznia azt a jövedelmet, amely biztosítja a társadalom egészének létfenntartását, valamint a gazdaság és az állam működését.

A demográfiai folyamatok erős és tartós nyomás alá helyezik a modern államok államháztartását. Ugrásszerűen emelkednek az oktatás, képzés, egészségügyi ellátás és nyugellátás költségei - az ellátandó feladatok mennyiségének és a minőségi követelményeknek a növekedése miatt. Ezzel egyidejűleg csökken vagy jó esetben stagnál az államháztartás bevételeit biztosító állampolgárok - az adókat és járulékokat fizetők - köre. (A csökkenést a növekvő termelékenységet követő növekvő jövedelmek és a helyenként átmenetileg bekövetkező foglalkoztatottsági szint bővülése sem ellensúlyozza.) Mindezek hatására tendenciaszerűen nő a különbség az államháztartás bevételeinek és kiadásainak növekedési üteme között, az utóbbiak javára.

2. Modernizációs tartalmú költségrobbanás megy végbe a mai államok által finanszírozott társadalmi szolgáltatások túlnyomó többségénél. Felgyorsult a műszaki, technológiai fejlődés, ami új eljárások bevezetését, új gépek, berendezések, eszközök, anyagok és hálózatok alkalmazását teszi lehetővé és egyben szükségessé is úgyszólván valamennyi fontos területen. Különösen robbanásszerű a fejlődés az egészségügyben a gyógyító eljárások, gyógyszerek és berendezések területén, a hadászatban a fegyverzetfejlesztés terén, valamennyi infrastrukturális hálózat esetében (a közlekedéstől a víz- és energiaellátáson keresztül a környezetvédelemig), a kutatás-fejlesztés területén, továbbá a modern informatikai berendezések és eljárások hasznosítása miatt úgyszólván valamennyi szolgáltatási területen. A rohamos technikai fejlődés exponenciálisan növeli a szolgáltatások költségeit, amit egyetlen állam háztartása sem képes hiánytalanul finanszírozni. (A jóléti államok sem!)

A folyamat kettős feszültséget hoz létre: az állami szolgáltatások egyre növekvő technikai lemaradás mellett hiányosan látják el feladataikat, miközben az állami költségvetések túlköltekeznek, növekvő deficittel küzdenek.

3. Miközben az államháztartás nemzetállami keretek között működik, a gazdaság szereplői globális méretekben, hálózatszerűen működnek. Az áruk és erőforrások - alapanyagok energiahordozók, munkaerő, tőkék, know-how-k stb. - forgalma világméretekben liberalizált, miként globális a verseny a termékek, szolgáltatások és innovációk területén, továbbá a piacok megszerzéséért is. A globális verseny hatékonyságvezérelt és nyereségelvű. A gazdaság egyetlen szereplője és egyetlen nemzetállam sem vonhatja ki magát szerteágazó hatásai alól. (Bár egyes nemzetállamok és regionális vagy szubregionális integrációk megkísérelnek átmeneti ideig egy-egy területen protekcionista, versenyt korlátozó vagy torzító politikát folytatni, ezek hatására olyan versenyhátrányokat szenvednek el, amelyek korlátozzák vagy visszavetik fejlődésüket. Elzárkózásuk így még rövid távon sem jár előnyökkel.)

A világméretű verseny egyik markáns területe a fajlagos költségek csökkentése a termelés és szolgáltatás minden területén. A magas költségszinten működő vállalkozások versenyképtelenné válnak, kiszorulnak a piacokról. A költségek egyik alkotó eleme az állam jövedelemelvonó tevékenysége, amely az államháztartás bevételeit biztosítja. Az államháztartás itt is korlátokba ütközik. A magas adó- és járulékszint rontja a gazdaság szereplőinek versenyképességét, ezért azok megkísérlik kikerülni a közterheket vagy elhagyni a sok adót szedő országokat. Kíméletlen verseny alakul ki az adóztatás területén is nemzetközi méretekben az egyes országok között, illetve országon belül az állam és a gazdaság szereplői között. (Bár az adóterhek csökkentése a nagy beruházási döntéseknél, befektetéseknél a fontos feltételek sorrendjében legfeljebb a 4-5. helyet foglalja el, jelentősége, demonstratív hatása felértékelődik.) Így a globális verseny kemény korlátok közé szorítja a nemzetállamok jövedelemelvonó tevékenységét.

Az előzőekben vázolt három alaptézis meghatározó szerepet játszik a modern államok gazdaságpolitikájának és államháztartásának alakításában. Miután hatásuk irreverzibilis és kivédhetetlen, célszerű alkalmazkodni hozzájuk, megelőzve a késedelem káros következményeit.

A részletes bizonyítás igénye nélkül bevezetőül megemlítek még két fontos következtetést:

• a globális világgazdaság dinamizáló hatása és modernizációs előnyei nem aknázhatók ki a jóléti államokra jellemző, versenyképességet, gazdasági hatékonyságot, befektetési klímát, tőkevonzó és -megtartó képességet rontó magas jövedelemcentralizáció és -redisztribúció mellett;
• a hatékonyság növelésén alapuló világméretű gazdasági verseny előnyei - azaz a globalizáció lényege - messze nagyobbak az egyébként joggal sokat bírált, polarizációs hatású hátrányainál.

Mindez azért lényeges, mert kijelöli a modern államokban kibontakozó reformtörekvések irányát és tartalmát: olyan államháztartási reformokra van tehát szükség, amelyek végrehajtása nem rontja a gazdaság versenyképességét, elviselhető és finanszírozható terhet ró a modern államokra, miközben javítja az állami szolgáltatások minőségét.

III. A gazdaságpolitika legfontosabb céljai közötti összefüggések

Az elmúlt évszázad utolsó évtizedében lezajlott viharos erejű gazdasági és politikai változások nem hagyták érintetlenül a nemzeti gazdaságpolitikák és ezen belül az államháztartás, a költségvetés alakításának feltételeit, mozgásterét sem. Noha a változások analízise, hatásuk intenzitásának és tartósságának megítélése állandó elméleti viták tárgya, a konkrét nemzetközi gyakorlat és tapasztalatok meglehetősen egyértelmű trendek kialakulását és érvényesülését bizonyítják. A világgazdaság meghatározó áramlatai, a globális fejlődés és a részben erre épülő, részben ellene védekező regionális és szubregionális integrációk létrehozták és széleskörűen érvényesítették azokat a változásokat, amelyek alapján leírhatók az egyes nemzetek gazdaságpolitikáját és ezen belül költségvetés-politikáját befolyásoló - számos ponton meghatározó - uralkodó trendek.

Az egyik legmarkánsabb elméleti és gyakorlati változás a közgazdaságtan konjunktúra-kutatással foglalkozó területén tapasztalható. Az új elméleti megközelítés (ami J. K. Galbraith nevéhez fűződik - 4. ábra) és a széleskörű nemzetközi tapasztalat a makrogazdaság-politika klasszikus prioritásainak egymáshoz való viszonyát, egymásra gyakorolt hatását érinti. A változás lényege, hogy az ún. "bűvös négyszög" (animáció) ellentétpárjai között ma már nem választhatunk szabadon, rövid távú céljainknak megfelelően. Az ellentétpár egy-egy eleme "megkeményedett", nem egyszerűen kiszámítható következményt, szabadon választható eszközt, hanem korlátot, betartandó követelményt jelent (animáció). Azaz a preferált gazdaságpolitikai prioritás megvalósítása érdekében az egymással összefüggő elemek önkényesen nem cserélhetők fel. Konkrétan a klasszikus ellentétpárok egymásra gyakorolt hatásáról van szó, azaz: növekedés versus egyensúly, illetve foglalkoztatás versus infláció.

Animáció ^|4}| : Galbraith "bűvös négyszöge"

Animáció ^|5}| : Az egyensúlyi és inflációs korlát

Az alapvető feltételek - a piaci kereslet, a rendelkezésre álló és megszerezhető termelési tényezők mennyisége és kombinációja, a piaci hatékonyság és versenyképesség elérhető szintje stb. - mellett a gazdasági növekedés és a foglalkoztatás tervezhető és elérhető bővítésének kemény korlátjává vált a makro-egyensúly különböző elemeinek és az infláció szintjének mennyiségileg is jól körülírható mértéke. Azaz: nem lehet az egyensúlyi pozíciók (a folyó fizetési mérleg hiánya, az államháztartás hiánya) korlátlan rontása árán tartósan dinamizálni a gazdaság növekedését, és illuzórikus cél az infláció felpörgetésével (a bérek termelékenységet meghaladó mértékű növelésével, ill. az államháztartás fizetőképes keresletet növelő túlköltekezésével) javítani a foglalkoztatás viszonyait, emelni az aktivitási rátát, csökkenteni a munkanélküliséget.

A klasszikus összefüggés módosulása két lényeges következménnyel jár a gyakorlati gazdaságpolitikát és fiskális politikát megvalósító modern államok számára.

Az egyik következmény a gazdasági recesszió vagy stagnálás idején gyakorta alkalmazott, államilag vezérelt, ún. anticiklikus gazdaságpolitikai gyakorlatot érinti. Konkrétan: globális körülmények között a keresletnövelő, konjunktúragerjesztő célú, a deficit növelése árán is költekező államháztartási politika nem hatásos, az ilyen kísérletek rendre kudarcba fulladnak. Némi leegyszerűsítéssel azt is mondhatjuk, hogy a modern államok gazdaságpolitikája ma már nem emészti meg a posztkeynesi ihletésű (5. ábra) mesterséges keresletnövelést a költségvetési gyakorlatban. Az ilyen politikák - már középtávon is - a makrogazdasági egyensúly látványos romlásához, illetve az inflációs nyomás növekedéséhez vezetnek, rontják a versenyképességet, végső soron a kitűzött céllal éppen ellentétes hatást fejtenek ki: a gazdasági növekedés potenciáljának csökkenéséhez vezetnek, erodálják a tőke, a jövedelmek és vagyonok reálértékét, rontják az adott nemzetgazdaság tőkevonzó- és megtartó képességét, aláássák a gazdaság fejlődési esélyeit. Ily módon lényegesen több kárt és veszteséget okoznak az adott nemzetgazdaság számára, mint amennyi előnyt az átmeneti keresletnövelés a konjunktúra élénkítés területén kiváltani képes. Ezért megengedhető az a megállapítás, hogy a modern államok anticiklikus céllal, tudatosan költekező költségvetési politikát általában nem, legfeljebb ritka kivételes esetben és rövid ideig folytathatnak. (Ilyen kivétel lehet felzárkózó, fejlődő országok esetében az elmaradott vonalas infrastruktúra - közlekedés, víz- és energiaellátás, informatikai hálózatok - fejlesztése, gyorsított ütemű, hitelekből is finanszírozott kiépítése.)
Rövid távon és átmenetileg természetesen a növekvő költségvetési kereslet kiválthat anticiklikus hatást, de erre építeni egy stagnáló vagy recesszióba hajló gazdaság növekedési indikátorainak dinamizálását mindenütt káros, zsákutcás gyakorlatnak bizonyult. Jellemző, hogy a legutóbbi deklarált és látványos kísérlet a stagnáló Japán gazdaság dinamizálására - az állami megrendelések drasztikus növelésével - vagy a magyar gazdaság belső piac által vezérelt növekedési pályára állítása 2000 és 2004 között, látványos kudarcba fulladt. (De nem volt sikeres az egykori NDK gazdaságának modernizálását célzó giga beruházási program megvalósítása sem.) Általános tanulság, hogy a strukturális bajokat, a versenyképességi, hatékonysági lemaradást, a tőkepiaci torzulásokat, az elhibázott monetáris politikát nem lehet állami keresletélénkítéssel kezelni, pláne megszüntetni.

A felismerés és a tendencia olyannyira általános, hogy még a klasszikus elosztási és állami beavatkozási filozófiát képviselő szociáldemokrata irányultságú kormányok is tartózkodnak államilag vezérelt keresletélénkítő gazdaságpolitika megvalósításától.

A másik új keletű felismerés az infláció és a foglalkoztatás közötti klasszikus korreláció érvényesülését módosítja. A két tényező közötti alapösszefüggést A. W. Philips angol kutató, annak módosított változatát Solow és Samuelson Nobel-díjas amerikai közgazdászok elemezték és mutatták ki (6. ábra); (animáció); (7. ábra).

Animáció ^|6}| : Magyarország munkanélküliségi és inflációs rátáinak alakulása 1995-2002 között
Eszerint adott kimenő gazdasági teljesítmény mellett egy nemzetgazdaságban nő a foglalkoztatottság és csökken a munkanélküliség, ha emelkednek a nominális bérek (6. ábra), illetve hasonló hatást vált ki az inflációs ráta - döntően bérnövelésen alapuló - emelkedése is. Samuelsonék - az USA adatai alapján - úgy találták, hogy 5,5 %-os inflációs rátához tartozik 5,5 %-os munkanélküliségi ráta (animáció). Ha nő az infláció, csökken a munkanélküliség és fordítva. (10 év magyar adatainak elemzése hasonló metszéspontot mutatott ki - 7. ábra.)
Csakhogy ami igaz volt kb. l970-ig, módosult azután. A növekvő infláció - ezen belül a termelékenység növekedési ütemét meghaladó mértékű béremelés - olyan kamatemelési hullámhoz és költségversenyképesség-romláshoz vezetett világszerte, ami rontotta a piaci pozíciókat, csökkentette a beruházásokat, mérsékelte a növekedést, végső soron cégek, munkahelyek megszűnéséhez, a foglalkoztatási ráta romlásához, a munkanélküliség növekedéséhez vezetett.

A tapasztalatok hatására az egyensúlyi és inflációs korlát a globális világgazdaság nemzeti szereplői számára egyre keményebb követelménnyé vált, amelynek betartása és betartatása számos nemzetek feletti módszerrel garantálható. Nem véletlen, hogy az egyensúlyi és inflációs mutatók számszerűsített felső korlátai megjelennek például a regionális integrációs kritériumok között (lásd az EU stabilitási és konvergencia-feltételeit, az ún. maastrichti egyezményben rögzített államháztartási hiány, államadósság/GDP arány, valamint inflációs ráta és kamatszint mutatókat.) Előkelő szerepet kapnak az egyes nemzetgazdaságokat minősítő elemzésekben az ország-kockázat megítélésekor, a nemzetközi pénz- és tőkepiacok finanszírozási és befektetési hajlandóságának orientálásakor, a finanszírozás költségeinek megállapításakor és a befektetési döntések elhatározásakor. (Nincs olyan nemzetközi hitelminősítő intézet, amely az egyensúlyi és inflációs kritériumokat ne tekintené egy-egy ország elemzésének és minősítésének kiemelt szempontjaként.)

Különösen a két aggregált egyensúlyi mutató: a folyó fizetési mérleg és az államháztartás konszolidált hiányának abszolút mértéke vált kiemelt figyelem tárgyává, egyben kemény korláttá a nemzeti gazdaságpolitikák alakításakor.

Ma már amolyan "hüvelykujj-szabály", hogy a folyó mérleg hiánya nem lehet magasabb a növekedési rátánál, az államháztartás konszolidált hiánya pedig - ESA-rendszerben mérve - nem haladhatja meg a GDP 3 %-át. Ezen belül a folyó költségvetés hiánya - az ún. elsődleges egyenleg - a nulla felé, azaz egyensúly felé konvergál, vagy - a nagy adósság-állománnyal és így jelentős adósságszolgálati terhekkel küzdő országok esetében (amilyen például Magyarország!) - akár jelentős (1-4 %-os) többlettel kell hogy záruljon.

Mindebből az következik, hogy a kiemelt gazdaságpolitikai célok egymás közötti viszonyában bekövetkező minőségi változás alapvetően befolyásolja az egyes országok által követett fiskális politikát, államháztartási gyakorlatot is.

IV. A modern államok változó gazdasági szerepe és funkciói

A 20. század utolsó negyedétől általánossá vált az állam gazdasági szerepének és funkcióinak módosulása. A domináns tendencia három pontban összegezhető.

1. Az állam tulajdonosi szerepe egyenletesen csökken. Az állam mint tulajdonos a tömeges és széleskörű privatizáció következtében erőteljesen visszaszorul a kompetitív szféra területén. A tendenciát a globális verseny és hatékonysági kényszer váltotta ki. A lassú, bürokratikus állami irányítás és a "puha költségvetési korlát" (megint csak Kornai János kifejezésével), azaz a veszteségpótló állami támogatások, a többnyire pazarló gazdálkodás aláásta az állami tulajdonú vállalatok versenyképességét. Bebizonyosodott: az állam rossz tulajdonos, képtelen helytállni a kiélezett versenyben. A veszteségforrások leépítésével együtt a széleskörű privatizáció lehetővé tette a súlyosan eladósodott államoknak - vagyon-adósság konverzió végrehajtásával - az adósságállomány csökkentését is.

A versenyszférán túl, az ún. nonprofit területen domináns szerepet játszó állami tulajdon is csökkenésnek indult. Megkezdődött az állami vagyon privatizációja ezen a területen is. Ezt a folyamatot az a felismerés alapozta meg, hogy a társadalom számára szükséges és többnyire az államok által biztosított, általában a szükségletekhez igazodó és nem a profit növelését célzó szolgáltatások területén is nélkülözhetetlen az üzemgazdasági hatékonyság, a költségérzékenység és a leghatékonyabb eszközfelhasználás követelményének érvényesítése. Az állam képtelen finanszírozni a növekvő költségszintű és állandóan bővülő igényeket kielégítő társadalmi szolgáltatásokat.

Ezen a területen a magánosítás egyszerre szolgálja a szűkös állami erőforrások bővítését és a hatékonyabb gazdálkodás megteremtését. A folyamat természetesen együtt jár az állam által nyújtott szolgáltatások egy részének "piacosításával", önfinanszírozóvá tételével is. (Tipikus privatizációs területek: a közlekedés, a közüzemi szolgáltatások, a vonalas infrastruktúra építése és üzemeltetése, egyes egészségügyi és oktatási szolgáltatások, illetve intézmények, helyenként a börtönök stb.) Új finanszírozási formák - pl. PPP- és szolgáltatási szerződések - pl. rendelkezésre állás - jönnek létre az állam és a magánszféra között.

2. Erősödik az állam gazdasági szabályozó szerepe. E gazdasági funkció keretében az állam szabályalkotó tevékenységet végez, regulálja a gazdaság szereplőinek működését. A cél az, hogy a gazdaság valamennyi szereplője azonos, világos, kiszámítható és stabil feltételekkel vehessen részt az élesedő gazdasági versenyben.

A modern állam regulátor-szerepkörében következetesen megtisztítja a gazdaság működési rendjét az egyenrangú verseny feltételeit torzító elemektől, világos játékszabályokat alkot minden gazdasági szereplő számára, őrködik azok betartása felett, szankcionálja megsértésüket. Ez a tevékenység egyre inkább nemzetközileg koordinált és a regionális vagy szubregionális integrációkhoz tartozó országok esetében egységes standardok érvényesítését jelenti. (Ezen belül általános elem a piaci versenyszabályok harmonizálása, a különböző monopóliumok elleni küzdelem, a piaci erőfölénnyel való visszaélés megakadályozása, az állami kereslet és megrendelések átlátható szabályainak megalkotása és érvényesítése, a szerződéses fegyelem betartatása, a minőség- és fogyasztóvédelem, valamint az erőforrások elosztását és árait torzító piacellenes vagy piacot korlátozó elemek csökkentése. Ide tartoznak a negatív és pozitív diszkriminációt érvényesítő szabályok csökkentése, a protekcionizmus, az állami támogatások és adókedvezmények mérséklése, a hatósági szabályok és eljárások egyszerűsítése.) Az állam változó gazdasági regulációs szerepe széleskörű deregulációval és decentralizációval jár együtt. Ahol ez a folyamat nem kampányszerűen és mechanikusan megy végbe, jótékony hatást gyakorol a gazdaság szereplőire, rengeteg hasznos energiát szabadít fel és hoz mozgásba.

3. Mérséklődik az állami jövedelemelvonás és jövedelem-újraelosztás. A folyamat különböző szintekről indul, a fejlett jóléti államok rendkívül magas jövedelemcentralizációs és redisztribúciós szintjének erőteljes mérséklésétől kezdve az eredendően is relatíve alacsony központosítási és újraelosztási rátával működő angolszász típusú államokig bezárólag (8-10. ábra); (animáció); (11. ábra); (animáció); (12. ábra).

Animáció ^|7}| : Az élőmunka átlagos adóterhelése néhány országban
Animáció ^|8}| : A társaságok átlagos adóterhelése néhány országban
A domináns tendencia azon a felismerésen alapul, hogy az eredeti jövedelemtulajdonosok nettó jövedelmének növekedése az egész gazdaság számára hasznosabb döntésekhez (fogyasztás, beruházás, vagy megtakarítás-befektetés) vezethet, mintha azt az állam centralizálja és költi el.

A racionális felismerés mellett egy versenykényszer is a jövedelemcentralizáció és redisztribúció mérséklését követeli meg. Nevezetesen a globális méretű hatékonysági verseny a fajlagos költségek csökkentésének kényszere mellett kiterjed az adók és járulékok formájában megjelenő állami elvonásokra is. Miután a fiskális politika, így az annak részeként megvalósuló adóztatás nemzeti hatáskörben marad az integrációkban résztvevő országok esetében is, az egyes országok eltérő adóztatási gyakorlata és az annak eredményeként kialakuló jövedelemelvonási mértéke különböző versenyhelyzetbe hozza a gazdaság szereplőit. Más feltételek változatlansága esetén javul a versenyképesség azokban az országokban, ahol csökken a jövedelemcentralizáció átlagos szintje és fordítva. Ezért az egyes országok közötti nemzetközi verseny kiterjed az adócsökkentési programokra is. (A redisztribúció szerepe itt azért fontos, mert abban kifejezésre jut az államháztartás túlelosztása, azaz hiánya is. Minél nagyobb a különbség a centralizációs és redisztribúciós ráta között, annál nagyobb az államháztartás hiánya, ami fékezi vagy meggátolja az adócsökkentési törekvéseket! Magyarország jelenleg egyszerre küzd mindkét problémával. Magas államháztartási hiánya miatt emelni kényszerül a jövedelemelvonást megtestesítő adókat és járulékokat, így emeli a centralizációs rátát, hogy a redisztribúció és a hiány mérsékelhető legyen. Ezzel rontja a gazdaság versenyképességét, veszélyezteti a jövőbeli fejlődést. A 2006 évi 54,6 %-os centralizációs, valamint 61 %-os redisztribúciós ráta a régióban kiemelkedően és károsan magas - nem ESA, hanem bruttó elszámolású metodika szerint! - 13-15. ábra); (animáció)

Animáció ^|9}| : A magyar államháztartás felépítése - 2006. évi előirányzatok

 

A jövedelemcentralizáció mértékének tartós csökkenése a legtöbb fejlett országban 2004 táján megállt, sőt néhány államban enyhe növekedés következett be. A trendváltozás oka kettős: egyrészt minden modern állam rákényszerül államháztartási hiányának csökkentésére, másfelől a modern államok nehezen birkóznak meg az állami gondoskodás körét és mértékét szűkítő, elkerülhetetlen reformokkal. A nemzetközi tapasztalatok egyébként érdekes eltéréseket is tükröznek: számos országban az állami szolgáltatások színvonala annak ellenére magas, hogy a jövedelemcentralizáció mértéke relatíve alacsony és fordítva (16. ábra).
Az általános tendenciák természetesen befolyásolják az egyes országok konkrét gazdaságpolitikáját, ezen belül államháztartását, fiskális politikáját. Némi leegyszerűsítéssel azt mondhatjuk, hogy az új összefüggések és tendenciaszerű változások létrehoznak egy kvázi poszt-washingtoni konszenzust, azaz olyan követelmények és keretek rendszerét, amelyek az új, harmadik évezred elejének gazdaságpolitikai mainstreamjét alkotják. Az elmúlt két évtized tapasztalatai azt bizonyítják, hogy a mainstream-gazdaságpolitikát megvalósító országok Kelet-Közép-Európában sikeres transzformációt és stabilizációt hajtottak végre (pl. Magyarország és Lengyelország), eredményesen, rövid idő alatt lettek úrrá lokális vagy szubregionális gazdasági válságokon (pl. Mexikó, Brazília, ázsiai "kistigrisek", Oroszország), gyors és kiegyensúlyozott növekedést produkáltak. A gazdasági, pénzügyi válságjelek ott jelentek meg és mélyültek el, ahol megalapozatlanul kísérletezve vagy voluntarista módon eltértek a mainstream irányától. (Lásd például Argentína, Törökország vagy Lengyelország és Magyarország példáját az elmúlt 4-6 évben.)

A gazdaságpolitika változó céljai és globális keretei, az uralkodó tendenciák fokozatos érvényesülése átértékeli a modern államok gazdasági funkciókon túli szerepét is. A hagyományos paternalista vagy széleskörűen gondoskodó, jóléti állam helyébe egyre inkább a fejlesztő, szolgáltató, esélyteremtő állam lép, amely nem ró elviselhetetlen terhet a gazdaság szereplőire, épít az állampolgárok öngondoskodási felelősségére, javítja a jogi, közgazdasági és infrastrukturális feltételeket, fenntartható mixet hoz létre a gazdasági hatékonyság növelésének követelményei és a társadalmi szolidaritás érvényesítése között.

V. A fiskális politika változása a modern államokban

A modern államok fiskális politikáját számos tényező alakítja. Közülük meghatározó

• az állam szerepe és jellege,
• a gazdaságpolitika prioritásai,
• a fő jövedelemtulajdonosok nettó jövedelem-pozíciói,
• valamint a lakosság összetétele és a demográfiai folyamatok változásai.

Az állam szerepének átalakulását, a gazdaságpolitika prioritásainak kapcsolatait és hatásait, valamint a demográfiai folyamatok hatásait - a teljesség igénye nélkül - az előzőekben már érintettem.

Ezt kiegészítendő említést kell tennem a modern költségvetések által finanszírozott célok és belső arányok változásáról is. Uralkodó tendencia, hogy erősödnek a gazdasági feltételek javítását szolgáló költségvetési célok. Ezek között kitüntetett szerep jut a modern infrastruktúra gyors ütemű fejlesztésének, illetve a humán befektetések, az oktatás, képzés és továbbképzés növekedésének. Az is általános tendencia, hogy az államháztartás kiadásai között a beruházási célú felhasználás részaránya emelkedik a közvetlen fogyasztási célú kiadásokhoz képest.

Gyarapodnak azok a költségvetési elemek és technikák, amelyek az egyéni megtakarításra ösztönző, öngondoskodást erősítő szociálpolitikai megoldásokat támogatják. Különösen a biztosítási elven működő nyugdíj- és egészségbiztosítási elemek terjedésének, valamint a hosszú távú megtakarításokat ösztönző adóztatási módszerek gyarapodásának lehetünk tanúi.

V. 1. Az államháztartás és a fő jövedelemtulajdonosok pozícióinak változása közötti kapcsolatok

Modern gazdaságokban három jövedelemtulajdonos rendelkezik "saját jogon" elkölthető jövedelemmel:

• a lakosság,
• a vállalkozások és
• az állam.

Közülük az állam sajátos jövedelemtulajdonos. Eredeti jövedelemmel alig rendelkezik - ilyennek legfeljebb az állami tulajdonban lévő, egyre csökkenő vagyonelemek nyeresége tekinthető -, bevételeit nagyrészt származékos jövedelmek, adók, járulékok, díjak és illetékek alkotják. Ezeket az állam a többség akaratának megfelelően - törvényekben szabályozott módon - a hatalom erejével vonja el az eredeti jövedelemtulajdonosoktól, a lakosságtól és a vállalkozásoktól. Ily módon az állam nem csekély befolyást gyakorol az eredeti jövedelemtulajdonosok nettó jövedelempozícióira. (Minél nagyobb az államháztartás terjedelme, annál magasabb a centralizációs ráta, azaz annál kevesebb nettó jövedelem marad a lakosságnál és a vállalkozásoknál - animáció.)
Animáció ^|10}| : A jövedelemtulajdonosok nettó pozíciói

A lakosság a modern államokban általában nettó hitelező. Ez azt jelenti, hogy realizált jövedelmeiből többet takarít meg, mint amennyi hitelt igénybe vesz szükségletei kielégítésére. (Vannak kivételes, "abszurd" időszakok, amikor a lakosság nettó adóssá válik, azaz több hitelt vesz fel, mint amennyi megtakarítással rendelkezik. Ilyen volt Magyarország 2003-4-ben.) A vállalkozások tipikusan nettó adósok hisz tevékenységükhöz, fejlesztéseikhez általában hitelekre van szükségük, amit termékeik, szolgáltatásaik értékesítése után törlesztenek. A modern államok többnyire ugyancsak nettó adósok. Folyó kiadásaik általában meghaladják folyó bevételeiket, államháztartásuk többnyire deficites, amit a pénzpiacokról finanszíroznak (16. ábra).

Az állami deficit finanszírozása többnyire nem okoz gondot, ha a lakosság nettó megtakarítása fedezi a hiányt. Ám ha az államháztartás hiánya nagyobb a lakosság nettó megtakarításainál, a hiányt csak külső erőforrások bevonásával lehet fedezni. Ebben az esetben a vállalkozások forrásszükségletét is nemzetközi hitelek fedezik, hiszen a túlköltekező állam "elszívja" a vállalkozások elől a lakossági megtakarításokat. (Ezt a jelenséget hívjuk kiszorító hatásnak.)

A deficites államháztartás a pénzpiacon versenyez a megtakarításokért, azaz versenyképes, tehát magas hozamokat ígér, ezzel felveri a kamatokat, drágítja a friss forrásokat, növeli az inflációs nyomást. Ha az államháztartás hiányának fedezéséhez az összes lakossági megtakarítás is kevés, előáll az "ikerdeficit-szindróma", ami azt jelenti, hogy az államháztartás hiánya és a folyó fizetési mérleg hiánya együtt mozog, azaz a költségvetési deficit növeli a folyó hiányt és a külső államadósságot. Ez a legkárosabb jelenség, amelynek tovagyűrűző hatásai rontják az egész gazdaság állapotát, hosszabb távon pusztító pénzügyi krízishez vezetnek (vágtató infláció, valutaválság, fizetésképtelenség, tömeges csődök, magas munkanélküliség stb.).

Nem véletlen tehát, hogy a modern államok fegyelmezett fiskális politikával kísérelik meg elkerülni az ikerdeficitet, ha pedig politikai döntések miatt mégis a csapdájába estek, sokszor radikális stabilizációs programokkal próbálnak belőle kitörni. Sajnos a túlköltekező magyar államháztartás immár hat éve ikerdeficitet hoz létre, amit egyre nehezebb megszüntetni. (Az új konvergencia-pogram alapján talán 2009-10 táján van esélyünk kilábalni a deficit-spirálból.)

V. 2. Az adórendszerek változása a modern államokban

A tágan értelmezett adóztatás - amely a különböző adónemek összességén túl tartalmazza a kötelezően fizetendő járulékokat, díjakat és illetékeket is - a fiskális politika egyik legfontosabb és hatásait tekintve legszerteágazóbb területe.

Alapfunkciója tartós és változatlan: biztosítani az állam által ellátandó feladatok finanszírozásához szükséges bevételeket. Miközben ezt a szerepét - jól-rosszul - betölti, az adórendszer befolyásolja a gazdasági konjunktúra alakulását, módosítja a jövedelemtulajdonosok nettó jövedelempozícióit (nivellálja azokat), hatást gyakorol az árak szintjére és az árarányokra, befolyásolja a fogyasztás, beruházás szintjét és belső arányait, helyenként szociálpolitikai célokat is szolgál, befolyásolja a befektetők magatartását, gazdasági hatásain túl szerepe van a társadalom morális állapotának alakulásában is.

Szerteágazó és tovagyűrűző hatásai miatt a modern államok gyakorta túlterhelik adórendszereiket. Az állami bevételek biztosítása mellett konjunktúra-élénkítő, vállalkozást ösztönző, megtakarításokra buzdító, fogyasztást terelő, szociális célokat megvalósító, bér- és jövedelemkorrekciós, piac- és környezetvédő célok elérését vagy stimulálását is várják az adórendszertől.

Az utóbbi évtizedek nemzetközi tapasztalatai azt bizonyítják, hogy a túlterhelt adórendszerek nem képesek hatékonyan érvényesíteni a tőlük várt hatásokat. A sokszor egymásnak is ellentmondó célokat adók segítségével nem lehet elérni. Közvetett hatásuk miatt szűk körben érik el a kiválasztott célokat, "sokba kerülnek", bonyolulttá, áttekinthetetlenné teszik az adórendszer működését, sok kibúvóra adnak lehetőséget és hatalmas adminisztrációval járnak. Mindezen tapasztalatok okán általános tendencia az adórendszerek egyszerűsítése, megtisztítása a tőle idegen feladatoktól.

A másik tendencia - párhuzamosan a jövedelemcentralizáció csökkenésével - az adó- és járulékmértékek csökkentése. Ez a folyamat elsősorban a versenyképesség feltételeinek javítását szolgálja, természetes és erős korlátja pedig az államháztartás egyensúlyi állapota. (Amíg magas a deficit, nem lehet, illetve nem szabad adót csökkenteni!) Ezen a ponton egy pillanatra célszerű megállnunk. Széles körben terjedő nézet és számos kísérlet tárgya az adócsökkentés versus bevételnövekedés ideája. Alapja az ún. negatív Laffer-effektus megfordítása és néhány kedvező nemzetközi eredmény (animáció).

Animáció ^|11}| : A pozitív és negatív Laffer-effektus

A J. N. Laffer által igazolt összefüggés szerint az adók mértékének növelése egy ponton túl már nem biztosítja a bevételek növelését, hanem azok stagnálásához, sőt csökkenéséhez vezet. Ez a tétel a negatív Laffer-effektus, amit számos jóléti állam erős progresszív adóztatásának tapasztalata igazolt. (Elsősorban a jövedelmek és profitok helyenként prohibitív adóztatásáról van szó, ahol a terhelés meghaladta az adóalapok 50-60 %-át.)

Az adócsökkentés hívei Laffer tételét megfordítják, és azt remélik, hogy az adók mértékének csökkentése - ösztönző hatása révén - nem jár együtt a bevételek csökkenésével, sőt, hozzájárul azok növekedéséhez, egyszersmind versenyképesség-javító hatást vált ki. A Laffer-tétel azonban nem megfordítható. (Pozitív effektust Laffer nem mutatott ki és nem igazolt.) Ugyanakkor néhány sikeres adócsökkentési döntés azt a látszatot keltette, hogy ez az összefüggés általános. A tapasztalatok összegezése és értékelése alapján azt mondhatjuk, hogy az adómértékek csökkentése akkor nem mérsékli - esetleg növeli - a bevételeket, ha a csökkentés mértéke drasztikus (pl. 30-50 %-os) és olyan adónemre vonatkozik, ahol a csökkentés előtti bevételek volumene relatív alacsony volt. (Ilyen volt a társasági adó csökkentése 36 %-ról 18 %-ra 1995-ben Magyarországon, vagy a profit- és jövedelemadók csökkentése és lineárissá tétele a 90-es években Írországban, 2003-ban Szlovákiában, a balti államokban, később Romániában és Oroszországban.) Az adók és járulékok 1-2 %-os csökkentése biztosan a bevételek csökkenéséhez vezet és nem tár fel új adóalapokat - lásd Magyarország példáját az elmúlt 6 évben!

Fontos és általános tendencia az adóstruktúra módosulása a modern államokban. Ennek az a lényege, hogy az adóterhelés egyre inkább eltolódik a végső felhasználásra - fogyasztásra - és a passzív vagyonfelhalmozásra (nem termelő ingatlanok, nagy értékű vagy tezaurálási célú ingóságok - pl. gépjárművek, képzőművészeti alkotások, nemesfémek). A folyamat azt jelenti, hogy a személyes jövedelmek és vállalkozási profitok adóterhelése csökken, a forgalmi és vagyonadók mértéke pedig nő. A jövedelmek és profitok adóztatásának mérséklése erősen teljesítményösztönző hatású, csökkenti az adóelkerülést és adóemigrációt, míg a fogyasztási és vagyonadók növelése jobban kifejezi az adófizető képességet, méltányosabb - adóztatás esetében abszurdum igazságosságról beszélni! - és viszonylag biztonságosan beszedhető.

További tendencia, hogy az adók progresszivitása csökken, a marginális kulcsok közelednek egymáshoz, a jövedelmek és profitok adóztatása egyre több országban lineáris és mértékük közelít egymáshoz. (A folyamat a személyes jövedelmek adóztatásánál a progresszió és az adósávok csökkentéséhez, a profit- és tőkejövedelem-adók esetében az egymáshoz közelítő vagy azonos mértékű lineáris kulcsok működtetéséhez vezet.) Ez a változás javítja az adómorált, egyszerűsíti az adórendszereket, biztonságosabbá teszi az adóbeszedést.

A közvetett - vagy forgalmi - adóztatás egyre szélesebb körben alkalmazza a halmozás- és torzításmentes nettó, többfázisú adóformákat (ÁFA, MWS, VAT.) Ez alól kivételt képeznek a fogyasztást terelni, illetve szűkíteni szándékozó, gyakorta büntető mértékű monopol-, illetve ökoadók - nálunk jövedéki adók és termékdíjak -, ahol egyfázisú bruttó forgalmi adóval terhelik a fogyasztói árakat. A vagyonadóztatás általában a vagyonelemek értékének állományára és gyarapodására koncentrál - növekvő progresszió mellett. (Nálunk a vagyonátruházási illetékek is ehhez az adókörhöz tartoznak.)

Az előzőekben már említett funkciószelekció következménye, hogy csökkennek az adókedvezmények és -mentességek, ily módon bővülnek az adóalapok, ami sokszor megalapozza az adómértékek csökkentését is. A modern adóztatás alapelve: sokan fizessenek kevés adót! (Az adórendszer szociális funkcióiról a szociálpolitikai modellek tárgyalásakor teszek említést.)

A magyar adórendszer elmúlt években végrehajtott gyakori módosításai - mértéktartóan fogalmazva is - sajnos többnyire nem követik a domináns modernizációs trendeket.

V. 3. Szociálpolitikai modellek a modern államokban

Valamennyi modern állam - és így államháztartás - fontos funkciója a társadalmi szolidaritást kifejező szociális védőernyő működtetése, a társadalom legelesettebb és legkiszolgáltatottabb rétegeinek felkarolása, támogatása. Miközben e feladat fontosságát senki sem vitatja, tartalmáról, terjedelméről és eszközeiről késhegyig menő viták folynak. Az állam szociális funkcióinak átalakítását gyökeresen eltérően képzelik el a különböző filozófiát és értékrendet képviselő csoportok, valamint a szociálpolitikusok és a gazdaságpolitikusok. Legfeljebb abban van egyetértés, hogy az állam és az államháztartás modernizációs kényszere erre a kényes területre is kiterjed.

A lehetséges fejlődési irányok felvázolásához célszerű típusonként bemutatni a különböző elven működő, más-más eszközöket alkalmazó szociálpolitikai modelleket.

a) Állampolgári jogosultságon alapuló szociálpolitikai modell

A jóléti államok klasszikus és népszerű eszköze a szociális problémák enyhítésére. Alapelve, hogy az állam által meghatározott körülmények megvalósulása esetén valamennyi állampolgár azonos mértékű szociális támogatást kap - többnyire készpénzes transzferek formájában. (A támogatás esetenként lehet ingyenes vagy kedvezményes természetbeni juttatás is.)

A modell rendkívül széleskörű támogatást biztosít a gyermekszüléstől és neveléstől kezdve a munkanélkülieken át egészen az időskorúak gondjainak csökkentéséig.

A jogosultság igazolása többnyire egyszerű, külön feltételhez - pl. vagyoni vagy jövedelmi, esetleg családi állapot - nem kötött.

A modell óriási terhet ró az államháztartásra, elkényelmesít, csökkenti az egyén felelősségét, nem ösztönöz munkára, sok eleme pazarló (pl. a gazdagok automatikus támogatása). A jóléti államok sem képesek változatlanul működtetni. A támogatási jogcímek szelekciója, a segélyek mértékének csökkentése még a skandináv államokban is állandóan napirenden van.

b) Teljesítményelven alapuló szociálpolitikai modell

A klasszikus konzervatív filozófiához tartozó modell, annak a kétharmad-egyharmados társadalmi struktúrának a kiépítését szolgálja, amely a társadalom többségének a középosztályok szintjére való felemelését célozza, kisebbségét pedig a létfenntartás minimumára kárhoztatja. Alapelve, hogy a társadalom azon tagjait kell elsősorban támogatni és megerősödésüket segíteni, akik teljesítményükkel a legnagyobb mértékben járulnak hozzá a gazdaság és a társadalom fejlődéséhez, a közösségi terhek fő hordozói. Teljesítménnyel, adófizetéssel, hozzájárulásokkal ki kell érdemelni a támogatásokat. A rendszer döntően a középosztály megerősítését szolgálja, a leszakadó, marginális rétegeknek csak a létfenntartás minimumához nyújt támogatást. Domináns eszköze a szociális célú adókedvezmény vagy az adófizetés mértékéhez kötött kiegészítő támogatás. Aki megfelelő mértékű adóalappal vagy adófizetési kötelezettséggel rendelkezik, az igénybe tudja venni a támogatásokat, akinek nincs vagy csekély az adóztatandó jövedelme, nem jut támogatáshoz. (Néhány országban ezt a problémát az ún. negatív adó intézményével enyhítik.)

Ez a modell kevésbé terheli az államháztartást az előzőnél, de mélységesen antiszociális és gazdasági hatásait tekintve pazarló is. (Azoknak is juttat adókedvezményt, akik nem szorulnak rá.)

Ennél a modellnél kell említést tennünk az adórendszerek különböző szociális megoldásairól. A teljesítményelvű szociálpolitika részben családokhoz, részben személyekhez kötődik. Ha a családokra koncentrál, családi jövedelemadót alkalmaz. Ebben az esetben összevonja az együtt élő családtagok jövedelmét, azt átlagolja és az átlagjövedelmet terhelő adóból nyújtja a szociális kedvezményeket. Ha a centrum a természetes személy, akkor személyenkénti adóztatás valósul meg, és a közös háztartáshoz tartozó személyek közül választják ki azt az adóalanyt, aki a szociális adókedvezményeket adójából igénybe veheti. (Köztes megoldás az ún. "splitting-rendszer", ahol összevonják és átlagolják a házastársak jövedelmét, majd az átlagjövedelmet adóztatják, amiből igénybe vehető a szociális kedvezmény.)

A családi jövedelemadózás a nagy jövedelmű, sokgyermekes családoknak kedvez, mindenki másnak hátrányos. Működtetése bonyolult, rendkívül pontatlan, hatása kontraszelektív. Módosított formáját ma már csupán Franciaországban alkalmazzák, folyamatos kiigazításokkal. Másutt megszüntették és áttértek a személyenkénti jövedelemadóztatásra.

c) A rászorultsági elven működő szociálpolitikai modell

A modern államokban legelterjedtebb, az állam szerepének és az államháztartás modernizálásának tartalmával és irányával harmonizáló megoldás. A szociális támogatást feltételekhez - többnyire jövedelem és/vagy vagyoni határokhoz - köti, azokat a rétegeket juttatja célzott támogatáshoz, akik képtelenek létfenntartásukról gondoskodni. Általában elkülöníti a szociális támogatásokat az adórendszertől, a támogatást nem teszi függővé az adóviselő képességtől.

Az államháztartást leginkább kímélő, a valódi szükségletekhez legjobban igazodó, relatíve a legigazságosabb módszer. Hátránya, hogy a jogosultság megállapításához szükséges jövedelem- és vagyoni pozíciók felmérése nehézkes és gyakran eltér a valóságtól. Ez a probléma együtt jár az adóztatandó jövedelmek és vagyonok reális megállapításának gondjaival. Az államok többsége permanensen finomítja módszereit, fokozza ellenőrzéseit ezen a területen is.

A szociálpolitika témájánál kell megemlítenünk az árak befolyásolásán, a piaci árak eltérítésén alapuló szociális támogatásokat is. Tipikusan a szocialista idők öröksége ez a támogatási forma, nem véletlen, hogy nagyrészt a posztszocialista országokban alkalmazzák. Lényege, hogy a valamilyen kritériumok alapján kiválasztott fogyasztóknak nem kell megfizetniük bizonyos termékek és szolgáltatások piaci árát, mert azokhoz az állam támogatást nyújt vagy a szolgáltatónak (termelőnek) vagy az igénybe vevőnek. (Többnyire az energiaellátás, a közüzemi szolgáltatások, a személyi közlekedés és a gyógyszerellátás területén , illetve a lakásépítés kedvezményes hitelkonstrukcióinál érvényesítenek ár-, illetve kamattámogatásokat.)

A megoldás drága, pazarló és kontraproduktív. Az ártámogatás fogyasztásarányos, azaz a nagyobb fogyasztókat nagyobb mértékben támogatja. Miután olcsóbbá teszi a fogyasztást a piaci árnál, nem ösztönöz sem megtakarításra, sem hatékonyságnövelésre (vízpocsékolás, energiapocsékolás megszüntetése, épületek szigetelése, takarékos berendezések üzemeltetése stb.) A fogyasztás növekedése automatikusan maga után vonja a támogatás, azaz az államháztartás terheinek növekedését, tehát lényegében tervezhetetlen és fedezhetetlen.

Ezeknek a támogatási rendszereknek a leépítése és felszámolása egyszerre gazdasági és társadalmi érdek. A támogatást itt is szociális feltételekhez célszerű kötni és külön eljuttatni a rászorultakhoz. Az árakban pedig érvényesüljenek a piac mércéi. (Csak helyeselni lehet, hogy a magyar kormány - ha kissé bátortalanul is - hozzákezdett az ártámogatások leépítéséhez.)

V. 4. A nyugdíjrendszerek átalakítása a generációk közötti teherelosztás problémája

A reformkényszert kiváltó tartós exogén hatások között a bevezetőben már említést tettem a domináns demográfiai trendekről. Ezek közül az egyik az aktív korosztály részarányának csökkenése és az inaktív - benne időskorú - korosztályok részarányának növekedése (17. ábra). A tendencia tartós, hatásai felmérhetők, jól prognosztizálhatók. Az államháztartásra nehezedő nyomás növekedése is viszonylag pontosan kvantifikálható.

A mai magyar pozíció jellemző paraméterei kerekítve:

• 10 millió lakost tart el 3,9 millió munkával, illetve jövedelemmel rendelkező állampolgár;
• 3,9 millióból nyugdíj-, illetve egészségbiztosítási hozzájárulást fizet 3,4 millió fő (ez a fedezete 3 millió nyugdíjas nyugdíjának, illetve 10 millió állampolgár egészségügyi ellátásának);
• valamilyen jogcímen jövedelme után adót fizet 3,1 millió fő (ez a fedezete a teljes magyar államháztartásnak).

Ezekhez az adatokhoz nem kell kommentár: gyökeres reformok nélkül a nagy ellátórendszerek, illetve az államháztartás belátható időn belül finanszírozhatatlanná válik.

Súlyosbítja a helyzetet a működő nyugdíjrendszerek több évtized alatt felhalmozódott belső aránytalansága, valamint a versenyképesség-növelési kényszer, ami az élőmunka-arányos költségek (járulékok) munkáltatókat terhelő részének csökkentését tenné szükségessé. (Nemcsak Magyarországon, hanem szerte a világon.)

Mi lehet a megoldás?

A nyugdíjrendszerek egyik változata a nyugdíjak fedezetének terheit áthárítja az aktív generációkra. Ez a klasszikus felosztó-kirovó elven nyugvó nyugdíjrendszer (bismarcki modell), amelyben a nyugdíjak fedezetét az aktív korosztályok befizetései (munkáltatók és munkavállalók) képezik, míg a nyugdíjat az inaktív korosztály tagja kapják. (Az ő befizetésük az előttük járó korosztályok nyugdíját fedezte.) A modell nagyrészt társadalmi méretű kockázatközösségen alapul. (Mindenki járulékfizetésre kötelezett, de az egyén nem a saját befizetései alapján fog nyugdíjban részesülni. 18. ábra)

Ez a modell fenntarthatatlan, finanszírozhatatlan. A csökkenő arányú aktív korosztályok folyó befizetései nem képesek fedezni a gyorsan és tartósan növekvő nyugdíjkiadásokat. (Egyre több nyugdíjas, egyre növekvő életkorig, egye magasabb összegű nyugdíját kellene fedezni.)

A csapdából csak a nyugdíjjárulékok állandó növelésével - tehát az aktív korosztályok fokozott terhelésével - és/vagy a költségvetés egyre nagyobb mértékű támogatásával - ami lényegében adónövelést, illetve államadósság-növekedést feltételez - lehetne kitörni. Ez az út járhatatlan. (Változatlan nyugdíj-konstrukció esetén az egyes államok adósságának növekedését jól szemlélteti a 19. ábra.)

Enyhítheti a problémát, ha nő a foglalkoztatási és aktivitási ráta, illetve bővül a járulékfizetők köre, valamint a járulékok alapja. Erre a gazdasági fejlődés és a járulékrendszer reformja korlátozott esélyt ad. (Ide tartozik például az indokolatlanul széleskörű korkedvezményes nyugdíjazás csökkentése, a járulékot nem fizetők bevonása a rendszerbe stb.) Mindez azonban nem elég.

A nyugdíjrendszerek másik nagy modell-változata több elemből áll.

Ez a változat is támaszkodik az állam támogatására - egy minimális összegű átlagnyugdíjat minden jogosult kap, amit az állam költségvetéséből, tehát adókból finanszíroz. A nyugdíj nagyobbik részének fedezetét az aktív korszak alatt befizetett járulékok befektetéséből származó hozamok biztosítják. A két nyugdíjelemet kiegészítheti egy harmadik, aminek fedezetét mindenki maga gyűjti össze aktív korában saját megtakarításaiból (önkéntes nyugdíjpénztárak, hosszú távú életbiztosítások, tartós megtakarításokból vagy vagyonból származó járadékok stb.)

Ebben a modellben csak a minimális alapnyugdíj fedezete terheli az aktív korosztályokat, a többit mindenki saját magának "termeli" meg.

Magyarország 1997-ben áttért erre a modellre, de a szisztéma kiépítését nem fejezte be. (Ráadásul 1998 és 2000 között még vissza is lépett az induló paraméterekhez képest.) Az idő sürget, lépni kell. A jelenlegi rendszer már 2012 után is finanszírozhatatlan lesz.

Elkerülhetetlen az átlagéletkor növekedését követve a nyugdíj korhatár felemelése. (Ez a lépés növelheti valamelyest az aktivitási rátát, tehát a járulékalapokat is.)

Stabil és garanciális viszonyokat kell teremteni a nyugdíjak indexálása terén is. A jelenlegi, svájci indexálás a nominális átlagbérek és az inflációs ráta növekedési ütemét fele-fele arányban érvényesíti a nyugdíjak valorizálásakor. A nyugdíjak tehát részben követik a bérek változását. Ez felesleges teher. A bérek változását a járulékfizetés követi, így az abból származó nyugdíj (járadék) már tartalmazni fogja a béremelés hatását. A nyugdíjak reálértékének megőrzését a fogyasztói árindex hatásának érvényesítése jelenti. A jövőben erre kell alapozni a nyugdíjak indexálását. (Az végképp abszurd és cinikus szempont, hogy magasabb infláció esetén a bérekhez, magasabb béremelkedés esetén pedig az inflációhoz igazítjuk a nominális nyugdíjakat, vagy éppen fordítva!)

V. 5. A puha költségvetési korlát hatása az államháztartásra - különösen az egészségügy és az oktatás területén

Társadalompolitikai, gazdaságpolitikai és közgazdasági szempontból egyaránt megkülönböztetett figyelmet érdemes fordítani az egészségügyre és az oktatásra. A modern, szolgáltató, fejlesztő és esélyteremtő államok kiemelkedően fontos feladatairól van szó.

Az államháztartás és a közgazdaságtan aspektusai természetesen leszűkítik a téma terjedelmét, de így is elvezetnek az alapkérdéshez: milyen mértékben és összetételben képes a modern állam magas színvonalú és ingyenes egészségügyi ellátást, illetve oktatást nyújtani állampolgárai részére?

A bevezetőben már utaltam rá, hogy ezeken a területeken a feladatok mennyisége és minőségi igényei is permanensen növekednek, ami robbanásszerű költségnövekedést okoz az államháztartásnak. Ezt a nyomást a leggazdagabb országok sem képesek elviselni, az igények teljesítése és finanszírozása beleütközik az államháztartás korlátaiba (magas deficit és/vagy irreális adóemelési igények).

A folyamat közgazdasági okai között kitüntetett szerepe van az igények korlátlan növekedésének, ha az egészségügyi ellátás, illetve az oktatás ingyenes és szükségletek szerinti. Ebben az esetben a költségvetési korlát "puha", hiszen függetlenül az államháztartás állapotától az állam garantálja a szükségletek ingyenes kielégítését (animáció).
 
Animáció ^|12}| : Egy pedagógusra jutó általános iskolás tanulók száma
Animáció ^|13}| : Tízezer lakosra jutó kórházi ágyak száma
Animáció ^|14}| : Tízezer lakosra jutó orvosok száma

Miután nincs ésszerű közgazdasági korlátja a keresletnek, az határtalanul nő, pazarlóvá válik és romló színvonal mellett is finanszírozhatatlan lesz. A felismerés nem új, a konzekvenciák levonása mégis lassú és nehézkes.

Két alapkérdés vár válaszra a döntések előtt:

• milyen körre terjedjen ki az állampolgári jogon, szükségletek szerint ingyenesen igénybe vehető egészségügyi ellátás és oktatás,
• az ellátás és a szolgáltatás költségeinek mekkora részét finanszírozza az állam és mennyi terhelje az igénybevevőt (esetleg miért kellene piaci árat fizetni)?

A konkrét válaszok értelemszerűen nem csupán az államháztartási, közgazdasági aspektusokra, hanem a szakmai megfontolásokra és a társadalmi igények kompromisszumos kielégítésére is reflektálni fognak.

Két döntő változás bizonyára elkerülhetetlen:

• az egészségügyi ellátás és az oktatás ingyenes, szükségletek szerinti kielégítése folyamatosan csökkenni fog,
• az állami szolgáltatások költségeinek mind nagyobb hányadát fogják megtéríteni a szolgáltatást igénybe vevő állampolgárok.

Az állam terheinek részleges szétosztásakor ugyancsak két fontos kérdésre kell választ adni:

• milyen szolgáltatások váljanak önköltségessé, melyeket csak fizetőképes kereslet birtokában, piaci áron lehet megvásárolni, illetve
• a költségek részleges megtérítése esetén hogyan terüljenek szét a terhek: valamennyi állampolgár járuljon hozzá a költségek részleges fedezetéhez (ez esetben adó- vagyjárulék emelés a megoldás), vagy csak a szolgáltatást igénybevevőket terheljék a térítési díjak?

A vázolt dilemmák kijelölik a megoldandó feladatokat:

• el kell határozni az ingyenes állami szolgáltatások körét;
• dönteni kell a részben finanszírozott, ún. "térítéses" szolgáltatások köréről és a térítés mértékéről (ide tartozhat például a felsőfokú oktatás területén a tandíj vagy költségtérítés, az egészségügyben a vizitdíj vagy copayment, a jóléti intézményeknél - bölcsőde, óvoda, napközi otthon, szociális otthon, közületi étkeztetés stb. - a térítési díjak, a hatósági eljárások egy részénél a költségek megtérítése stb.);
• meg kell határozni a piaci alapon megvásárolható szolgáltatások körét és árát;
• meg kell alkotni a magántőke, a magánvállalkozások bevonásának, részvételének szabályait és az ellátás garanciáit;
• végre kell hajtani a kihasználatlan, felesleges vagy alacsony szakmai színvonalon működő intézmények szelektálását (ehhez a körhöz tartozik többek között a közigazgatás és az önkormányzati rendszer reformja, a kiürült funkciójú intézmények, közalapítványok felszámolása, intézeti profilok átalakítása, ésszerű integrációk végrehajtása stb.).

A reformok kidolgozása és megvalósítása nem várhat sokáig. Erős a gazdasági kényszer, romlik az állam által nyújtott szolgáltatások színvonala. Az átalakítással együtt járó konfliktusok nem spórolhatók meg. E konfliktusok minimalizálása, illetve vállalása demokratikus viszonyok között a politikai taktika és a racionális gazdaságpolitika örök ellentmondása. Az állami túlköltekezés megszüntetése és az államháztartás ésszerű működtetése minden modern államban gazdaságpolitikai, de legalábbis fiskális fordulat végrehajtását teszi szükségessé. A fordulatot minden politikai erő a legkisebb áldozat és megrázkódtatás árán próbálja megvalósítani. (Ez az ún. "soft landing" a gazdaságpolitikában.) E törekvés jegyében többnyire féloldalasak és hiányosak, vagy erőtlenek a reformok és a stabilizációs programok, amelyek így a szükséges gazdasági hatást nem érik el, a társadalmi elégedetlenséget és a politikai népszerűségvesztést azonban így is kiváltják. A hatalmat gyakoroló politikai elit általában képtelen megérteni, hogy a globalizált gazdaságban a piac úgyis kikényszeríti a szükséges fordulatot - pénzügyi, finanszírozási krízissel, árfolyam-összeomlással, vágtató inflációval, megfizethetetlen kamatokkal, tömeges csődökkel és munkanélküliséggel -, ami aztán igazi "hard landing"-hez vezet, noha ezt szerették volna elkerülni. A halogatott és tétova döntések társadalmi és gazdasági ára és kára mindig nagyságrendekkel nagyobb, mint az időben és következetesen megvalósított, legkeményebb reformoké!

V. 6. A fiskális, monetáris és jövedelempolitika kapcsolata, harmóniája

A gazdaságirányítás egyik alapkövetelménye a gazdaságpolitika végrehajtását szolgáló három nagy eszközrendszer összehangolása, harmonikus, egymásra épülő működtetése. A modern államok gazdaságirányítási gyakorlata nem követheti el azt a hibát, hogy ellentétes célokat szolgál a fiskális és monetáris politika, illetve az állam által befolyásolható jövedelempolitika megvalósítása. Ahol a kívánatos harmónia felborul, sérülnek az elérni kívánt gazdaságpolitikai célok, romlik az irányítás hatékonysága. A legfontosabb tapasztalat, hogy ellentétes hatást kiváltó gyakorlat esetén az egyes eszközrendszerek torzítják a gazdasági folyamatokat, irreális feladatok teljesítésére kényszerítenek egy-egy irányítási elemet. Legtipikusabb példa a laza fiskális és expanzív jövedelempolitika versus szigorú monetáris politika közötti ellentét káros hatása. Sok ország tapasztalata igazolja - sajnos Magyarországé is - hogy a túlköltekező államháztartás és a termelékenység növekedésétől elszakított jövedelem- és bérpolitika alkalmazása esetén a monetáris politika eszközeivel lehetetlen eredményesen küzdeni az infláció vagy az egyensúlyi pozíciók romlása ellen. Ez a gyakorlat már középtávon is csak a versenyképesség romlásához, a befektetések, valamint a gazdasági teljesítmények csökkenéséhez vezethet.

Általános, már-már törvényszerű követelmény, hogy a jól felépített, feszes fiskális politikát egészítse ki rugalmas, az inflációs nyomást csökkentő vagy alacsony szinten tartó, a konjunktúra változásaira időben és érzékenyen reagáló monetáris politika.

Az állami vagy korporatív (megegyezéses) jövedelempolitika aranyszabálya is világosan felírható: a reálbér-növekedés dinamikája ne haladja meg a termelékenységnövekedés mértékét, a hazai végső fogyasztás bővülése pedig némileg szerényebb mértékű legyen, mint a gazdasági növekedés.

VI. Epilógus

Mindaz, amit az előzőekben felvázoltam, felfogható a harmadik évezred elején érvényesülő "new mainstream" gazdaságpolitikai filozófiájának is. Ez a modern gazdaságot építő államok számára a gazdaságpolitika céljait, mozgásterét és korlátait kijelölő, a gyakorlatban kipróbált és bevált összefüggések és módszerek, ajánlások összefoglalása. A posztszocialista, társadalmi-gazdasági transzformáción átesett, szerény méretű, alapvetően tőkeszegény, technikai, technológiai transzferre, valamint alapanyag- és energiaimportra szoruló országok esetében - mint amilyen hazánk is - több mint ajánlás: világos, jól követhető modell, recept és menetrend egyszerre.

A bemutatott összefüggések és követelmények érvényesítése természetesen sohasem mechanikus, hanem tendenciaszerű, kisebb-nagyobb eltérések mellett azonban nem negligálható vagy megkerülhető. Ez még akkor is igaz, ha nem feledkezhetünk meg arról, hogy az államháztartás, a költségvetési politika alakítása, konkrét céljainak és alkalmazott eszközeinek a megválasztása demokratikus viszonyok között mindig politikai alkuk, érdekegyeztetés és különböző erők közötti harcok végeredménye.

Mély meggyőződésem, hogy a 21. század sikeres társadalmi-gazdasági berendezkedése az lesz, ahol kikínlódott kompromisszumokkal sikerül megtalálni és eredményesen menedzselni a gazdasági hatékonyság növelésének, valamint a társadalmi szolidaritás optimumának kényes, törékeny és állandóan változó egyensúlyát. Ebben a képletben a meghatározó elem mégiscsak az: hogyan lehet a gazdaság teljesítményeit a leghatékonyabban növelni, hogy létrejöjjenek a nemes és népszerű társadalmi célok megvalósításának anyagi feltételei.

Ezt a mixet várhatjuk el joggal egy modern államtól úgy, hogy az eddigieknél mindannyiunknak nagyobb részt kell vállalnunk a növekvő szükségletek kielégítéséből.